作者|張均斌
編輯|秦珍子
一般認(rèn)為，福利國(guó)家最早在19世紀(jì)80年代的德意志帝國(guó)實(shí)現(xiàn)，宰相俾斯麥的鐵血手段讓“國(guó)家為窮人提供養(yǎng)老金、為失業(yè)者提供救濟(jì)金”的政策得以產(chǎn)生并貫徹下去。俾斯麥或許想不到，當(dāng)下，巨額的支出正讓福利制度遭遇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、人口老齡化、政府債務(wù)激增等力量的挑戰(zhàn)。
聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展研究所前所長(zhǎng)達(dá)拉姆·蓋在《轉(zhuǎn)型中的福利國(guó)家——全球經(jīng)濟(jì)中的國(guó)家調(diào)整》一書(shū)中寫(xiě)道：幾乎所有國(guó)家的福利制度都受到攻擊，并開(kāi)始朝新的方向進(jìn)行重新調(diào)整。目前，有很多力量匯聚在一起，對(duì)福利制度的可行性、有效性和實(shí)用性提出質(zhì)疑。在全球各國(guó)一波又一波的福利制度改革中，改革者常用的口號(hào)是，“拯救我們的社會(huì)保障制度”。
雖然各國(guó)情況千差萬(wàn)別，但在“拯救養(yǎng)老金”這項(xiàng)議題下，他們的目標(biāo)出奇得一致，那就是讓養(yǎng)老金制度可持續(xù)。
中國(guó)最新的改革舉措是從2022年1月起，企業(yè)職工基本養(yǎng)老金啟動(dòng)全國(guó)統(tǒng)籌，這或許需要3-5年的過(guò)渡整合時(shí)間，但毫無(wú)疑問(wèn)，這項(xiàng)舉措邁出了“可持續(xù)”的關(guān)鍵一步。
我國(guó)養(yǎng)老金制度建設(shè)起步較晚，自1991年6月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》后，各地市按照一些政策摸索建設(shè)了各自的養(yǎng)老體系，這么做的優(yōu)勢(shì)是能讓基本養(yǎng)老保險(xiǎn)快速在全國(guó)鋪開(kāi)，大幅提升這項(xiàng)制度的覆蓋面；缺點(diǎn)同樣明顯，因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口分布、歷史負(fù)擔(dān)等方面均有差異，養(yǎng)老金的繳納、領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)因城而異，各地呈現(xiàn)明顯的“貧富不均”。同時(shí)，資金抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，特別是假如一地年輕人口加速外流，就會(huì)造成該地區(qū)養(yǎng)老金的入不敷出。
財(cái)政部公布的2021年中央調(diào)劑養(yǎng)老基金繳撥差額的情況表清晰地展現(xiàn)著我國(guó)養(yǎng)老金的現(xiàn)狀，其背后則是城市經(jīng)濟(jì)活力的差異。表格中，廣東、北京、上海、浙江等地2020年上繳國(guó)家的養(yǎng)老金數(shù)額都是正數(shù)，代表著該地養(yǎng)老金收大于支；另一些地方的負(fù)數(shù)，則代表養(yǎng)老金收不抵支。如黑吉遼三省，養(yǎng)老金缺口超1300億元，如果不是中央撥付，當(dāng)?shù)氐耐诵堇先藢⒚媾R無(wú)法按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金的困境。
隨著人口老齡化加速到來(lái)，這些年，中國(guó)一直在努力提高養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次。2018年7月，國(guó)家建立實(shí)施了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，適度均衡了省際之間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)，邁出了全國(guó)統(tǒng)籌的第一步。2020年年底，各省份都實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌統(tǒng)支，解決了省內(nèi)地區(qū)間基金負(fù)擔(dān)不均衡的問(wèn)題。
人社部給出的數(shù)據(jù)是，2018-2021年，中央調(diào)劑制度實(shí)施4年間，共跨省調(diào)劑資金6000多億元，其中2021年跨省調(diào)劑的規(guī)模達(dá)到2100多億元，有力支持了困難省份確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。
但這還不夠，以省級(jí)統(tǒng)籌形成一個(gè)一個(gè)資金“蓄水池”，那么全中國(guó)得有好幾十個(gè)，互不聯(lián)通，會(huì)限制它們發(fā)揮互濟(jì)共濟(jì)功能。全國(guó)統(tǒng)籌意味著只有一個(gè)“蓄水池”，由中央來(lái)統(tǒng)一調(diào)配。
對(duì)我們的影響顯而易見(jiàn)。目前，我國(guó)除港澳臺(tái)外的31個(gè)省級(jí)行政區(qū)中，西藏的月人均養(yǎng)老金為5084元，排名第一，吉林排名最后，為2740元。經(jīng)過(guò)全國(guó)統(tǒng)籌之后，養(yǎng)老金會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、基數(shù)和比例。那么，各個(gè)區(qū)域養(yǎng)老金之間的差距會(huì)逐漸減小直到消除。這不是說(shuō)不同地方，職工退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額相同，而是養(yǎng)老金能夠保障的生活物資或者生活服務(wù)盡可能均等。
不過(guò)，加強(qiáng)互濟(jì)能力的改革只能緩解各地養(yǎng)老金的壓力，離真正實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)”目標(biāo)還很遙遠(yuǎn)。
目前，我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余4.8萬(wàn)億元，可支付月數(shù)在14個(gè)月以上，但基金緊平衡的狀態(tài)十分明顯。拿2021年的數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入約4.4萬(wàn)億元，基金支出就約4.1萬(wàn)億元。
人口老齡化讓養(yǎng)老金維持收支平衡的壓力越來(lái)越大。中國(guó)社科院曾對(duì)我國(guó)的養(yǎng)老金做過(guò)精算，他們預(yù)測(cè)，我國(guó)養(yǎng)老金收不抵支將出現(xiàn)在2028年，到2035年將耗盡累計(jì)結(jié)余。
這給我們拉響了警報(bào)。看看底特律，美國(guó)密歇根州最大的城市，世界著名的汽車(chē)之城，2013年因無(wú)法償還政府債務(wù)而申請(qǐng)破產(chǎn)。這當(dāng)中有很多原因，但最重要的一個(gè)原因是——在美國(guó)，多地政府對(duì)養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)作出的承諾無(wú)法可持續(xù)兌現(xiàn)。
可以相信這種局面不會(huì)出現(xiàn)在中國(guó)，但仍需要防微杜漸。香港在養(yǎng)老金制度方面有可借鑒之處，“強(qiáng)積金制度”保障個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)由獨(dú)立受托人管理，賬戶(hù)投資完全由個(gè)人自主決定。簡(jiǎn)單說(shuō)，就是個(gè)人可決定養(yǎng)老金投資去向，且投資收益幾乎免稅，加之其具備較成熟的證券交易市場(chǎng)，使得香港的養(yǎng)老金凈值每年增長(zhǎng)近三成。
我國(guó)的“十四五”規(guī)劃綱要明確提出，要發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。具體來(lái)說(shuō)就是“三支柱”：“第一支柱”是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；“第二支柱”指補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以企業(yè)年金、職業(yè)年金為主；而“第三支柱”指?jìng)€(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，比如當(dāng)下不少自由職業(yè)者其實(shí)不繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，會(huì)自行購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)。
我國(guó)的這套方案和日本的養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)類(lèi)似，但在現(xiàn)階段，除了“第一支柱”比較完善之外，另外兩支柱發(fā)展都相對(duì)滯后。以“第二支柱”舉例，截至2020年年底，企業(yè)年金參與企業(yè)數(shù)為10.5萬(wàn)個(gè)，參與人數(shù)約2718萬(wàn)，積累基金約2.3萬(wàn)億元，對(duì)象以國(guó)有企業(yè)為主；職業(yè)年金面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位及人員，參與人數(shù)約4235萬(wàn)人，金額約1.3萬(wàn)億元——從數(shù)字上看，還處于發(fā)展的初級(jí)階段。
“拯救養(yǎng)老金”的努力每一步都困難重重，全世界范圍內(nèi)也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)答案，但改革必將繼續(xù)。亞當(dāng)·斯密在早期著作《道德情操論》中說(shuō)過(guò)一句廣為傳頌的話(huà)：“任何政府的價(jià)值都與其使人民幸福的程度成正比。”在現(xiàn)代國(guó)家，養(yǎng)老金是構(gòu)成老百姓幸福生活必不可少的一重保障。