廣東省高級人民法院發(fā)布2021年度行政訴訟白皮書，并發(fā)布十大典型案例。各級法院聚焦疫情防控、食品藥品監(jiān)管、征收補償、履行法定職責等四類重點案件加強司法審查，支持和推動行政機關依法、誠信、合理行政，審結一審行政案件2.4萬余件，占全國的1/12。2021年，各級行政機關負責人出庭應訴8545次，同比增長46.6%，“告官能見官”已成常態(tài)，行政機關敗訴3938件，“民告官”不僅能“告得上”還能“告得贏”。
其中“羅某等十人訴珠海市自然資源局建設工程規(guī)劃許可案”被列入十大典型案例。羅某等業(yè)主籌備加裝電梯事宜未獲2樓兩戶同意，但珠海市自然資源局以需要全體業(yè)主100%同意為由，拒絕審批加裝電梯方案。羅某等十人不服，訴至法院。一審、二審法院均判決珠海市自然資源局應就羅某等十人關于增設電梯工程規(guī)劃許可的申請履行法定職責。
【案例要旨】
規(guī)范性文件涉及加裝電梯行政許可時，應當遵循上位法關于業(yè)主共同行使權利實行票決制的規(guī)則，不得隨意增設業(yè)主的法外義務。即便原告未明確訴請附帶審查規(guī)范性文件，但只要其訴請內容包含該意思表示或者不進行附帶審查將導致明顯不合理的結果時，人民法院亦應主動審查。
【案情及裁判】
原告：羅某等十人
被告：珠海市自然資源局
羅某等十人系珠海市某小區(qū)一期6棟一單元業(yè)主。自2018年6月，該單元業(yè)主開始籌備加裝電梯事宜，除201房、202房業(yè)主外，其余業(yè)主均同意增設電梯。2018年10月，珠海市自然資源局經(jīng)初審后公示了加裝電梯項目設計方案。2019年7月2日，珠海市自然資源局收到羅某等十人提交的關于加裝電梯方案及申請，并承諾于同月16日前辦結。同月10日，珠海市自然資源局作出《珠海市某小區(qū)一期6棟加裝電梯方案的審核意見》（以下簡稱《審核意見》）告知羅某等十人：該加裝電梯方案尚未與對增設電梯事項持有異議的業(yè)主達成諒解，根據(jù)《珠海市既有住宅增設電梯指導意見》第八條、第十一條規(guī)定，請補充與不同意增設電梯的業(yè)主達成補償協(xié)議等材料，并妥善處理相關異議。羅某等十人收到《審核意見》后，就補償?shù)氖乱朔e極與兩戶反對業(yè)主協(xié)商，在遭拒絕后提交補充材料，再次申請審批。但珠海市自然資源局以需要全體業(yè)主100%同意為由，拒絕審批加裝電梯方案。羅某等十人不服，訴至法院。
另查明，自2016年10月22日起施行的《珠海經(jīng)濟特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例實施辦法》第四十六條第一款規(guī)定：“既有住宅建筑需要使用共有部分增設電梯的，應當滿足城市規(guī)劃、建筑設計、結構安全和消防安全等規(guī)范，并征得本建筑單元內全體業(yè)主的同意后報規(guī)劃部門審批?！敝楹Ｊ腥嗣裾?018年5月制定的《珠海市既有住宅增設電梯指導意見》第十五條規(guī)定：“公示無異議或者已妥善處理異議后，申請人應當向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門申領增設電梯的建設工程規(guī)劃許可證。申請人申領增設電梯建設工程規(guī)劃許可證的，應當符合下列條件：（一）申請人與在增設方案公示期內提出異議的相關業(yè)主已達成一致意見的證明材料……”
珠海市中級人民法院一審認為，被訴《審核意見》實質上是要求羅某等十人提供全體業(yè)主同意加裝電梯材料，亦即變相“架空”《中華人民共和國物權法》第七十六條“雙過三分之二”的規(guī)定。據(jù)此，判決：珠海市自然資源局于30日內就羅某等十人關于增設電梯工程規(guī)劃許可的申請履行法定職責。珠海市自然資源局不服，提出上訴。
廣東省高級人民法院二審認為，既有住宅加裝電梯工程，屬于對建筑物局部改建，并非新建工程。并且，增設電梯所使用的土地，屬于本樓棟業(yè)主共有的建筑所占用的土地，不是低層業(yè)主獨有的。因此，舊樓增設電梯作為改建附屬設施事項，表決程序亦只需三分之二以上業(yè)主同意，少數(shù)業(yè)主不具有否決權。涉案加裝電梯項目申請規(guī)劃許可過程中，羅某等十人亦竭力配合規(guī)劃部門的建議及異議業(yè)主的意見，制訂有效的方案，已盡到必要且充分的注意義務。但珠海市自然資源局作出的《審核意見》實際是要求提供全體業(yè)主同意的材料，違反《中華人民共和國物權法》第七十六條“雙過三分之二”的規(guī)定。該意見還要求許可申請人需與異議業(yè)主就加裝電梯方案達成諒解，過于嚴苛。此外，珠海市自然資源局兩次作出加裝電梯項目設計方案的批前公示，均明確了現(xiàn)場公示方法、公示期間和有效意見反饋方式，但201房和202房業(yè)主未按公示所要求的“有效反饋意見方式”或時限提出異議，屬于無效異議。據(jù)此，判決：駁回上訴，維持原判。
【法官點評】
本案判決生效后，珠海市自然資源局主動履行了判決確定的義務，珠海市人民政府亦將《珠海經(jīng)濟特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例實施辦法》與上位法相悖的加裝電梯條款予以刪除，并于2021年3月3日發(fā)布了新《珠海市既有住宅增設電梯指導意見》。本案判決通過間接審查行政機關作出加裝電梯審核行為所依據(jù)的規(guī)范性文件，推動個案爭議實質化解，切實保護行政相對人合法權益，助推市域社會治理現(xiàn)代化。